«Станет ли это лазейкой? Риск есть…»: как Дума одобрила «индульгенцию» для «бедных» чиновников

Нынешний законопроект становится уже третьей попыткой сделать так, чтобы чиновников не наказывали за неисполнение полномочий из-за недофинансирования. Ответственными были назначены Мишустин (справа), Собянин (слева) и Текслер Фото: Дмитрий Астахов/POOL/ТАСС

Третья попытка избавить чиновников от штрафов

Главы регионов и муниципалитетов смогут избежать административной ответственности за неисполнение своих полномочий, если окажется, что на необходимые цели было выделено недостаточно бюджетных средств. Такой законопроект Госдума сегодня приняла в первом чтении. За проголосовали 395 депутатов, один воздержался.

Проблему штрафов для чиновников, особенно муниципальных, за неисполнение полномочий обсуждают больше 10 лет. С тех пор было внесено несколько законодательных изменений. Еще в 2013 году президент России Владимир Путин дал получение проанализировать проблемы, которые возникают при осуществлении прокурорского надзора в отношении органов МСУ, и принять меры по исключению чрезмерных штрафов. В итоге только в 2015 году в ст. 24.5 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) появилась новая часть под номером 4, призванная проблемы исправить.

В прошлом созыве депутаты уже редактировали эту статью, внесли правки, которые освобождали от административной ответственности не только глав муниципалитетов, но и губернаторов. Нынешний законопроект становится уже третьей попыткой сделать так, чтобы чиновников не наказывали за неисполнение полномочий из-за недофинансирования.

В основу правительственной законодательной инициативы было положено поручение президента РФ после заседания совета по местному самоуправлению, которое состоялось еще 20 апреля прошлого года. «Необходимо провести детальную инвентаризацию всех расходных полномочий, которыми наделены муниципалитеты, понять объем выполняемых ими задач, оценить реальную финансовую обеспеченность таких полномочий», — сказал тогда президент. Причем выполнить это поручение требовалось еще к 1 декабря 2023-го. Ответственными были назначены глава правительства Михаил Мишустин, мэр Москвы Сергей Собянин и губернатор Челябинской области Алексей Текслер. Однако законопроект внесли в Госдуму только 5 сентября этого года.

Госдума приняла в первом чтении законопроект. За проголосовали 395 депутатов, один воздержался Фото: duma.gov.ru

В чем суть изменений?

Предлагается отредактировать ст. 24.5 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП). Во-первых, переписать п. 4, в котором указывается о необходимости прекращать производство по административным делам, если, условно, губернатор или глава муниципалитета просил профинансировать, но деньги не выделили или выделили недостаточно, а в итоге чиновник не выполнил или ненадлежащим образом исполнил свои полномочия. Во-вторых, предлагается дополнить статью 5-м пунктом, в котором указано, что если во время производства по делу выяснится, что субвенции на осуществление полномочий губернаторов и глав муниципалитетов выделены в недостаточном объеме, то дело тоже подлежит прекращению.

Как говорится в пояснительной записке, в таких случаях губернаторы и главы муниципалитетов не могут исполнить свои полномочия по не зависящим от них причинам. При этом в КоАП нет «безусловного правила об исключении производства по делу в рассматриваемой ситуации».

Юрий Петров подчеркнул, что все отзывы, поступившие из регионов к проекту закона, положительные, к тому же он поддержан профильными комитетами Фото: duma.gov.ru

Как отметил в своем выступлении замминистра юстиции РФ Вадим Федоров, предлагаемый подход «позволит соблюсти требования справедливости и учета вины лица в совершении правонарушения». Член комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Юрий Петров в своем содокладе подчеркнул, что все отзывы, поступившие из регионов к проекту закона, положительные, к тому же он поддержан профильными комитетами. Возникал вопрос, почему правительственный законопроект представляет не председатель комитета Павел Крашенинников.

Сардану Авксентьеву волновало, как же в таком случае будет определяться достаточность финансирования Фото: duma.gov.ru

«Суд будет ориентироваться на методику. А если эта методика сама по себе ущербна?»

Депутат от СРЗП Андрей Кузнецов уточнил, не получится ли в итоге так, что «все довольны», но полномочия не исполняются и для «народа ничего не делается». «Не кажется ли вам, что саму проблему предоставления полномочий без финансирования надо решать? В конечном счете они в судах и сейчас могут доказывать. Фактически мы не двигаемся никуда, на месте стоим», — спросил он. На это Федоров ответил, что если все полномочия будут финансироваться на 100%, то так полностью исключатся обращения в суд. Но поскольку это пока (судя по всему) недосягаемая задача, то законопроектом лишь «пытаются решить вопрос».

Депутата от «Новых людей» Сардану Авксентьеву волновало, как же в таком случае будет определяться достаточность финансирования. Замминистра юстиции в ответ заявил, что это уже будут решать в каждом конкретном случае. «Вопросы ненадлежащего финансирования устанавливаются в рамках административного производства. Поэтому каждый конкретный случай оценивается — 95 процентов достаточно или 5 процентов. Каждый случай является предметом рассмотрения», — пространно ответил Федоров уже другому депутату. Судя по всему, всё отдадут на откуп следствия и судов.

Алексей Куринный: «Даже если субвенции по методике рассчитаны, переданы в полном объеме. Об этом говорят все регионы. Будут ли приниматься меры?» Фото: duma.gov.ru

Алексей Куринный от КПРФ жаловался на то, что по лекарственному обеспечению субвенций, которые федеральный центр передает регионам, недостаточно. «Даже если они (субвенции — прим. ред.) по методике рассчитаны, переданы в полном объеме. Об этом говорят все регионы. Будут ли приниматься меры?» — спросил он. Федоров стал оправдываться, что законопроект разработан «четко во исполнение поручений президента», но оно не предусматривает внесения изменений в другие законы. «Поэтому мы предполагаем, что внесение изменение в КоАП вполне достаточно и не требует никаких иных изменений», — ответил замминистра. В итоге получилось, что увеличение финансирования не рассматривается, а поправить перегибы в законе можно бесплатно.

Чуть позже в своем выступлении Куринный продолжил критиковать законопроект, который выглядит «как техническое исполнение поручения президента». По его мнению, уже сейчас при отсутствии вины можно избежать административного наказания. При этом достаточность финансирования будет определять суд и за основу брать расчет субвенций. «Если деньги в полном объеме переданы, но если в них не уложились, то будете привлечены к административной ответственности. Смысл такой. Суд не сможет установить дополнительные детали. Например, сколько будет стоить отлов одной собаки, ее стерилизация и все прочие действия в рамках переданных полномочий. Суд будет ориентироваться на методику. А если эта методика сама по себе ущербна?» — возмущался депутат, добавляя, что никакой суд эту методику не осмелится пересматривать.

Следом депутат СРЗП Кузнецов указывал на разрушение МСУ из-за того, что «денег не было на исполнение их полномочий». Поэтому он призывал выяснить, почему появляются обязательства, не подкрепленные финансированием. «Кто у нас отвечает за то, чтобы этот процесс анализировался, чтобы происходила коррекция?» — недоумевал он.

Впрочем, критические замечания никак не повлияли на финальное голосование. Депутаты сошлись на том, что ко второму чтению подготовят поправки.

Проблему штрафов для чиновников, особенно муниципальных, за неисполнение полномочий обсуждают больше 10 лет Фото: «БИЗНЕС Online»

«Саму по себе проблему — несоответствия объема полномочий и бюджетов — эта инициатива все же не снимет»

«БИЗНЕС Online» поговорил с разными экспертами о том, нужен ли такой законопроект и не станет ли он лазейкой для тех, кто хочет избежать ответственности.

Михаил Афанасьев — мэр Зеленодольска:

— Я считаю, что эта инициатива очень своевременная. Сельские поселения и муниципальные районы часто являются дотационными, поэтому у них действительно нет средств для исполнения тех или иных полномочий. Соответственно, надзорные органы могут предъявлять претензии по неисполнению той или иной задачи, которую надо выполнить, но у муниципалитета нет таких средств.

Закон на сегодня не регулирует такие ситуации. Условно, к какому-то населенному пункту нужно подвести дорогу. Да, это нужно сделать, это полномочия субъекта, района или поселения, но на это средств нет. И, соответственно, надзорные органы могут дать предписание, могут обратиться в суд. В итоге появляется коллизия. Получается как в ситуации: ребенок не мой, а алименты я должен платить. Такие случаи действительно бывают, в нашей республике, может быть, не так часто. Мы все-таки стараемся такие вопросы решать поэтапно.

Когда нужно выполнить задачу, а денег на нее нет, это действительно становится проблемой. Накладываются штрафы на руководителей. В итоге одно-два таких наказания — и человек уже не имеет права занимать руководящие посты. Я считаю, что эта инициатива нужна. Если полномочия подкреплены финансами, то да, мы должны их выполнить. Но нельзя так, что полномочия есть, а финансовых средств на реализацию нет. Поэтому я считаю, что для муниципальной власти инициатива упорядочит пробелы в законодательстве, а люди на местах будут более спокойно работать.

Радмир Беляев — глава Менделеевского района РТ:

— Действительно, в работе возникают разные моменты, и обращения от жителей бывают субъективные или объективные. Но, я думаю, эта мера больше касается других регионов. Когда я обучался в школе мэров, там тоже такие вопросы поднимали главы других городов и районов. Но у нас в Татарстане, конечно, в этом плане бюджетная финансированность выше. У нас есть дополнительные доходы, остатки на начало года, которые позволяют нам при острой необходимости их раскассировать и принять соответствующие меры и действия для недопущения, условно, каких-то локальных аварий на коммунальных сетях и так далее.

Но в целом любую проблему нужно рассматривать индивидуально. Мы служим жителям, населению, надо прогнозировать бюджет, правильно ставить задачи и оставлять резервы для решения определенных задач. На моей памяти, конечно, никаких таких моментов у нас не возникало в нашем районе. Думаю, этот вопрос актуален в целом по стране. В нашей республике есть определенные возможности, люфты, необходимые меры. А где есть необходимость в поддержке со стороны республики, мы всегда ее получаем.

Ренат Сулейманов — депутат Госдумы:

— На мой взгляд, такая инициатива актуальна, потому что, к сожалению, очень многие полномочия, которые передаются на нижестоящие уровни, на регион, а тем более на муниципалитет, у нас сегодня не обеспечены финансовыми средствами. Возможность выполнить те обязательства, которые есть сегодня на нижнем уровне органов власти местного самоуправления существует, поэтому любые проверки прокуратуры заканчиваются предписаниями. Такие предписания у мэра или у главы местного самоуправления целыми пачками скапливаются. А денег для того, чтобы это все выполнить, нет ни в местном бюджете, ни в виде субвенций, которые предоставляются из вышестоящих бюджетов. При этом ответственность никто не отменял, поэтому возникают административные штрафы.

Станет ли это лазейкой для чиновников, чтобы не исполнять обязанности? Риск такой есть, поэтому это необходимо оценивать, но это же происходит в рамках административной ответственности, которая налагается в судебном порядке. Соответственно, суд должен оценивать, безусловно. Есть и эта сторона медали. Действительно, многие чиновники свою неисполнительность, необязательность и некомпетентность обосновывают тем, что нет денег.

Этот законопроект принимается в рамках здравого смысла. Можно сколько угодно требовать и сколько угодно записать обязанностей, но, если они не будут обеспечены соответствующими возможностями, ничего этого сделано не будет. Такова реальность жизни. Ты хоть заштрафуй, но если нет денег на ремонт школы, то ничего сделано не будет.

Ольга Епифанова — член Совета Федерации:

— Закон необходим! Данный законопроект принимается во исполнение пробела в правовом регулировании. Поправки разработаны по поручению президента РФ. Штрафовать чиновников, в особенности муниципальных, за неисполнение переданных с федерального уровня полномочий из-за отсутствия финансирования явно несправедливо. В законодательстве такого запрета прямо не прописано, поэтому правоохранительные органы считают, что ответственность чиновников предусмотрена. Это является юридическим парадоксом.

Это должно укрепить правовую защищенность чиновников при совершении проступков при отсутствии вины. Это создаст механизм ограничения ответственности органов местного самоуправления, которые зачастую стеснены средствами, ограничены организационными ресурсами, при этом есть проблемы с определенной правовой компетентностью участников самоуправления.

Решения по освобождению чиновников регионов и муниципалитетов от ответственности за неисполнение полномочий из-за дефицита бюджетных средств назревали давно. Это создавало демотивирующие условия работы. А все потому, что у многих городов, особенно небольших, зачастую средства ограничены. При этом проблемы накапливаются, а в дефиците средств чиновники зачастую не виноваты. Более того, деятели самоуправления, администраторы поселений и городов зачастую юридически некомпетентны, не всегда умеют вести бухгалтерию, хотя при этом нередко, скажем, администраторы сел многие проблемы (например, мост размыло) из собственных денег решают, складываются или сами платят.

Считаю, что нужны очень четко прописанные правила. В качестве иллюстрации могу привести известный «собачий» вопрос: когда принимался закон об ответственном отношении к животным, он не предусматривал финансирования для регионов из федерального бюджета на создание приютов для бездомных собак. Следовательно, все средства должны были изыскиваться из региональных бюджетов, даже если они глубоко дотационные. Таким образом, фактически вся ответственность за работу с бродячими собаками была сброшена на муниципалитеты, при этом строительство и содержание пунктов передержки или приютов обходится в зависимости от климатических условий в десятки, а иногда и сотни миллионов рублей. Таких денег на решение проблем с бродячими собаками ни один муниципалитет не изыщет, но отвечать по существующим правилам будет.

Михаил Виноградов — политолог:

— Нынешняя схема действительно контрпродуктивна и приводит к дальнейшему падению статуса гражданской власти, при которой правоохранительные органы ведут себя как заказчик, предъявляющий претензии за несделанное независимо от реалий, механически опираясь на нормативы и законы. Это могло бы быть скорее темой гражданского контроля, но этот институт крайне слаб. Другое дело, что самой по себе проблемы — несоответствия объема полномочий и бюджетов — эта инициатива все же не снимет.

Павел Склянчук — политолог:

— На местах органы прокуратуры могли проявлять разную степень рвения в части предписаний чиновникам. В итоге это отпугивало многих высококвалифицированных людей идти на муниципальную службу. С учетом того, что местные бюджеты почти целиком зависят от трансферов из бюджетов верхних уровней, закон защитит от необоснованных претензий надзорных органов.

Прикрыться принципом «денег нет» не получится, поскольку заявочный подход на выделение субсидий никто не отменял. Это тоже часть обязанностей чиновников — запрашивать средства в бюджете. С другой стороны, будет исправлена ситуация, когда полномочия, которые спущены на муниципальный уровень, например по содержанию объектов ЖКХ, отлову собак, расселению аварийных домов, не обеспечены средствами, поскольку налоги все уходят наверх, а крайними делают местную администрацию.

Ильдар Мухаметзянов — адвокат, основатель сервиса юридических консультаций Advostar.online:

— На мой взгляд, это абсолютно верная законодательная инициатива, соответствующая обычной здоровой логике. О каком надлежащем исполнении своих обязанностей государственными и муниципальными служащими может идти речь, если средства для этого исполнения не выделены или выделены не в полном объеме? Это все равно, что привлекать к ответственности каменщика за то, что тот не возвел стены дома, при этом не обеспечив его строительными материалами.

Этот законопроект принимается для недопущения необоснованного преследования добросовестных служащих за действия, которые ими не могут быть совершены по объективным причинам. Лазейкой для чиновников эта инициатива не станет, так как формулировки закона абсолютно конкретные, не позволяющие расширительного толкования. Не выделили средства или выделили недостаточно — вины госслужащего нет. А уж если наоборот, то ответственности не избежать. А вот кто и каким образом будет отвечать за невыделение или недостаточное выделение бюджетных средств на те или иные нужды государства и общества? Это уже другой вопрос.