На инвестиционном форуме в Сочи Дмитрий Медведев объявил, что распоряжением правительства РФ была утверждена стратегия пространственного развития до 2025 года Фото: premier.gov.ru

Хотели как лучше, получилось как всегда.
Виктор Черномырдин

«ЗА ВСЕ ХОРОШЕЕ И ПРОТИВ ВСЕГО ПЛОХОГО»

«Не ждали». На минувшей неделе произошло странное, внезапное и неожиданное событие: на инвестиционном форуме в Сочи премьер-министр Дмитрий Медведев объявил, что распоряжением правительства за № 207-р была утверждена стратегия пространственного развития до 2025 года (СПР). То самое многострадальное произведение отечественного фундаментального проектирования, которое, на моей памяти, не получило практически ни одного сколько-нибудь значимо позитивного отзыва, было включено в богатый список российских государственных документов ключевого характера. На этом моменте неминуемо возникает вопрос об удивительности и необычайности всей этой истории — и именно его мы сейчас кратко коснемся.

Изначально СПР готовилась в рамках деятельности по реализации №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который был принят в июне 2014 года. Год спустя, в августе 2015 года, появилось постановление правительства №870 о содержании, составе, порядке разработки и утверждения СПР, и тогда же началась некоторая предварительная работа по созданию первой версии СПР. Что тогда получалось — сказать сложно, поскольку документ, скажем так, менял коллектив авторов, с логичными последствиями для него самого. Важным здесь, однако, является то, что более-менее современную форму СПР стала обретать лишь где-то с год назад — через полгода после того, как позицию директора департамента планирования территориального развития занял (пусть и с приставкой врио) Алексей Елин.

С первыми результатами все оказалось, однако, не очень. Первая условно-открытая версия СПР появилась в марте этого года, собственно говоря, именно с ней в качестве базы и проводился первый круглый стол в Совете Федерации. Елин тогда рассказал сенаторам, что одним из фокусов разрабатываемой стратегии является выделение точек (локусов) роста. Число их на тот момент было 27, из которых 22 агломерации, остальное же — ресурсные центры и сельскохозяйственные районы. Помимо этого, говорилось еще и о развитии инфраструктуры всех видов и сортов, от транспорта до энергосетей и сотовой связи, а также о специализации отдельных территорий. Все это было подвергнуто довольно жесткой критике со стороны сенаторов: по их мнению, слишком серьезная опора на агломерации является неправильной и что она может привести к разрушению экономики страны. Можно, помимо этого, предположить, что критика была вызвана еще и недостаточным вниманием к долговременным проблемам страны и действующей системе расселения — нехватке денег на уровне регионов и муниципалитетов, пустеющим малым городам (и проблеме моногородов, утерявших ключевое предприятие, как частному случаю), социально-демографическим тенденциям перетока населения по маршруту «деревня — райцентр — облцентр — город-миллионник — столица» и так далее. В общем, всем проблемам пространственного развития вместе взятым, более того, рискну предположить, что от СПР ожидали своего рода панацеи для решения всех этих проблем, в формате «ставим задачи и решаем их».

Так или иначе, работа по совершенствованию СПР продолжалась силами соответствующего департамента МЭР. Также свои коррективы к СПР предложил НИЦ «Неокономика» и партнеры — архитектурно-градостроительное экспертное сообщество, также был проведен целый набор соответствующих мероприятий. Предложения эти в целом были услышаны, но логика создания документа такого масштаба имеет свои законы. Следующий пункт истории с СПР был в конце июня, когда в СФ прошли парламентские слушания по вопросу разрабатываемой стратегии. Уровень слушаний был очень высоким — на них председательствовала спикер СФ Валентина Матвиенко, третий человек в российской иерархии. Стратегия же была опять раскритикована, причем с разных позиций (включая тот самый упор на инфраструктурные проекты) — и в этом смысле история повторилась, явно было видно желание заложить в нее подход «за все хорошее и против всего плохого» и получить на выходе универсальное решение.

«НИКАКОЙ КОНКРЕТИКИ ЗА СПР НЕ СТОИТ, ЭТУ КОНКРЕТИКУ НАДО РАЗРАБАТЫВАТЬ»

Еще один всплеск активности был в августе прошлого года. В середине месяца актуальная версия СПР стала достоянием широкой общественности — и пресса немедленном запестрела негативными отзывами, опять же с разных позиций. Так, регионами была принята в штыки идея переформирования территориальной ткани страны в 14 макрорегионов; думается, причина здесь в том, что трансформация такого рода неминуемо повлечет за собой изменения в денежных потоках и ухудшение положения региональных элит. Кому-то не понравилась идея «управляемого сжатия» (пусть даже со всеми оговорками) депрессивных моногородов. Критиковалось также отсутствие отраслевой конкретики (хотя место ли ей в документе такого уровня?), кроме того, многие регионы крайне негативно высказались относительно приписываемых им возможных вариантов «эффективной специализации». Завершилось это обсуждением СПР в Общественной палате РФ, где присутствовали не только эксперты, как на апрельском круглом столе, но и представители различных госструктур, публицисты, отраслевики и так далее. Стратегию разгромили в пух и прах, обрушились на Елина и его команду («вы испортите себе карьеру!»), но сошлись на том, что она, несмотря ни на что, будет принята. Выглядело это в целом забавно и печально одновременно.

Но вот дальше с этой историей начались странности. Принятие СПР было изначально намечено на сентябрь–октябрь прошлого года, а после принятия — начало разработки уже конкретных мер на основе этой самой СПР. Очевидно, этого не произошло. СПР продолжала дорабатываться в тихом незаметном режиме, в прессу периодически просачивались инсайды на тему того, что «вот-вот ее примут», но все внимание и весь фокус были переключены на новую игрушку. Таковой была очередная версия «майских указов», которые, в отличие от непонятной квазитеоретической СПР, к этому моменту стали плотно обрастать конкретикой, причем в фундаментальном (для нынешней России) аспекте — предполагаемым финансированием. Стратегии, соответственно, общее внимание уделялось по остаточному принципу. Ситуация усугубилась в октябре, когда предполагаемые в рамках указов изменения не только приобрели статус национальных проектов, но и получили подготовленные правительством паспорта; дюжина их была внесена в совет по стратегическому развитию и национальным проектам при президенте России. Слухи о том, что СПР будет тихо отправлена в мусор, перемежались другими — о том, что СПР все же будет доделана и принята, ибо этого требует №172-ФЗ и лично Владимир Путин. Вторые оказались правы — и на истекшей неделе произошло и принятие СПР, и презентация целевых показателей, и основных результатов национальных проектов, число которых, кстати говоря, увеличилось на единицу, когда к «майской дюжине» добавился еще один, посвященный магистральной инфраструктуре, а заодно — самый дорогой по предполагающимся тратам.

Сама по себе финальная версия СПР претерпела не особо значительные изменения в сравнении с предыдущими версиями. Так, число предполагаемых макрорегионов сократилось с 14 до 12. Кроме того, были несколько доработаны списки перспективных сфер деятельности, приложенных к каждому региону страны, исчезло «управляемое сжатие», были, вероятно, и какие-то иные косметические изменения. В целом СПР сохранила свой приобретенный вид «за все хорошее и против всего плохого», с очевидными проблемами реализуемости.

Об этом, опять же, разговор отдельный. Так, 8-я глава СПР посвящена именно механизмам ее реализации, в ней говорится о плане реализации стратегии (который надо сделать и утвердить), о требованиях к исполнительной власти в регионах посчитать, учесть и вычислить кучу всего, о необходимости создать и утвердить план развития сельских территорий, о требовании создавать и утверждать стратегии социально-экономического развития регионов, и, самое главное, о том, что положения  СПР учитываются  при  разработке  и  внесении изменений  в  национальные  и  федеральные  проекты  (программы) РФ. Иначе говоря, никакой конкретики за СПР не стоит, эту конкретику надо разрабатывать, после чего как-то пристыковывать ее к вышеупомянутым нацпроектам, основанным на «майских указах».

«ПРОСТРАНСТВЕННАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ В РФ БУДЕТ ИДТИ СВОИМ ЧЕРЕДОМ»

Итого вроде как имеем две программы. Теоретическая СПР, лишенная конкретики и лишенная денег на реализацию, и куда более прикладной набор нацпроектов, которые уже в первом приближении посчитаны по деньгам и целям и тем самым вызывают живой интерес. Особо отмечу, что я не буду сейчас касаться вопроса их фактической реализуемости — в конце концов, историю российских мегапроектов я уже рассматривал чуть более полугода назад, и на сей раз, в отличие от прошлого, ведомство Алексея Кудрина создало отчетный сайт, на котором можно прямо видеть прогресс реализации нацпроектов во всем его красе и величии. В любом случае очевидно, что в этом неофициальном «состязании программ» нацпроекты побеждают с огромным отрывом.

На мой взгляд, СПР сейчас напоминает бесславную «Стратегию-2020», которая изначально разрабатывалась в 2006–2007 годах с привлечением широкого круга экспертов и обещала златые горы — квартиры по 100 кв. м на семью, средние пенсии по три прожиточных минимума, ряд инновационных кластеров на территории страны и так далее. Забавность ситуации заключается в том, что разрабатывалась она в самые что ни на есть тучные года, а принята — в ноябре 2008 года, когда нефть рухнула втрое, посыпался фондовый рынок, затряслись банковский сектор и строительная отрасль, а правительство принялось щедрой рукой раздавать деньги, спасая системообразующих игроков. Иначе говоря, уже тогда было понятно, что все эти обещания и надежды ничего не стоят, ибо резко и капитально изменилась внешняя обстановка, но программа все же была принята, ибо надо же как-то завершать весь этот труд, пусть даже он перестал отражать реальность. Ситуация с СПР схожа, она, на мой взгляд, была принята, дабы закрыть историю и удовлетворить требованиям №172-ФЗ, а потом положить в долгий ящик.

Тем временем пространственная трансформация в РФ будет идти своим чередом. Малые города будут продолжать пустеть, люди будут стремиться к столицам, а способный хоть как-то удержать это тонкий ручей федеральных денег будет обусловлен сложнодостижимыми KPI. В общем, все как всегда.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции