В чем преимущества финской модели «мусорной» реформы?

Только в сравнении познаются недостатки отечественной системы. А то, что наша реформа в сфере обращения с отходами застопорилась, очевидно многим Фото: «БИЗНЕС Online»

Опыт Финляндии и России

Готовясь к своему выступлению, руководители понимали, что зарубежный опыт может быть интересен лишь в том случае, если его сопоставить с результатами нашей реформы. Только в сравнении познаются недостатки отечественной системы. А то, что наша реформа в сфере обращения с отходами застопорилась, очевидно многим.

Поэтому свое выступление руководство «ПромИндустрии» построило на сравнении опыта Финляндии и России. В ходе подготовки к нему спикерам пришлось учитывать ограниченное время, а потому они решили отбросить многие мелкие детали и сконцентрировать внимание на самых принципиальных, как им казалось, аспектах. 

В чем преимущество финской модели? Во-первых, это правильная постановка целей реформы. Во-вторых, это опора на системный подход. В-третьих, это выработка адекватных методов и инструментов достижения целей. В-четвертых, это последовательность в реализации мер, направленных на достижение целей.

Рассказываем о каждом аспекте подробнее.

В Финляндии целью реформы системы обращения с отходами является отказ от полигонного захоронения и максимальное увеличение доли переработки отходов с последующим вовлечением их во вторичный оборот Фото: pixabay.com

1. Цель реформы

В Финляндии целью реформы системы обращения с отходами является отказ от полигонного захоронения и максимальное увеличение доли переработки отходов с последующим вовлечением их во вторичный оборот. Эта цель не только соответствует высоким экологическим стандартам, но и рассматривается как важное условие создания цикличной экономики, или экономики замкнутого цикла, которая подразумевает рациональное потребление природных ресурсов.

2. Системный подход

Постановка целей реформы сочетается с системным подходом, который подразумевает четкое распределение полномочий и ответственности, с одной стороны, между разными уровнями власти (общенациональными, региональными и муниципальными), с другой — между властью, бизнесом и потребителями.

В Финляндии ответственность за реформирование отрасли обращения с отходами лежит на всех уровнях власти — национальном, региональном и муниципальном. Но эта ответственность различается по объему и содержанию. На национальном уровне формируется, если можно так сказать, общая идеология движения к цикличной экономике (с учетом требований ЕС), которая закрепляется законодательными решениями. На этом же уровне, как и на региональном, осуществляется контроль. Но организационная ответственность в основном ложится на муниципальный уровень. Именно муниципалитеты определяют основные правила игры на рынке обращения с отходами, в том числе формируют тарифную политику и принципы взаимодействия между финскими региональными операторами, бизнесом и населением.

Важным элементом, отражающим системный подход, является финское законодательство в сфере обращения с отходами, которое формируется на базе четких принципов, выработанных в соответствии с целями реформы:

1) приоритетный порядок (иерархия отходов), в соответствии с которым полигонное захоронение по значимости находится на последнем месте;

2) принцип предосторожности означает, что все риски должны быть минимизированы.;

3) принцип самодостаточности подразумевает, что при планировании развития системы обращения с отходами должно учитываться наличие ресурсов и мощностей;

4) принцип доступности предполагает предоставление возможности собственникам отходов вывезти их на утилизацию;

5) принцип «загрязнитель платит»;

6) ответственность производителя.

По сути, эти принципы задают оптимальную рамочную конструкцию законодательной деятельности по регулированию сферы обращения с отходами. Насколько мне известно, в российском отраслевом законодательстве не предусмотрен такой подход. Потому наше законодательство подвержено сильному влиянию отраслевых лоббистов, которые способны кардинально менять его содержание в своих интересах. Например, в угоду достижениям формальных целевых показателей в рамках нацпроекта по экологии мусоросжигание стало определяться как энергетическая утилизация. Такая трактовка позволит в будущем формально повысить процент утилизации отходов, при том что на показатели реальной переработки отходов это никак не повлияет.

Системный подход также означает, что права того или иного субъекта отношений в рамках реформы четко увязаны в соответствии с целями реформы. Чтобы было понятно, приведу пример от обратного, опираясь на российский опыт.

У нас в качестве целей реформы также заявлен отказ от полигонов в пользу развития переработки отходов. Но при этом интересы переработчиков почти никак не отражены в законодательстве и не прописаны в территориальных схемах. Переработка отходов как важнейших элемент всей отраслевой системы де-факто оказалась вне сферы внимания. И финансовая модель реформы с ее тарифной политикой, системами мер поддержки никак не затрагивает отрасль переработки отходов. Это нонсенс.

Еще один аспект, отражающий системный подход в Финляндии и отсутствие такового в нашей стране.

Финны в соответствии с поставленными целями разработали иерархию приоритетов в использовании технологий (вскользь в блоге она уже упоминалась), где самыми важными признаются технологии, позволяющие сократить образование отходов. Следующей по значимости признается переработка отходов, в том числе рециклинг, затем мусоросжигание (энергетическая утилизация) и на самом последнем месте — полигонное захоронение, от которого предстоит полностью избавиться. В соответствии с этой иерархией приоритетов принимаются решения, разрабатывается финансовая модель, строится тарифная политика. Применительно к тарифной политике это означает, что если вы ставите в приоритет переработку отходов, то с учетом данного приоритета выстраивается и тарифная политика, стимулирующая переход к переработке. То есть полигонное захоронение должно быть более дорогим, а отходы, собранные посредством раздельного сбора, вывозятся по сниженному тарифу. Такие же стимулирующие финансовые инструменты применяются и в отношении переработчиков отходов, поскольку они в системе иерархии находятся наверху.

В России же нет стройной системы приоритетов, о ней только говорят. В реальности выстроенная модель «мусорной» реформы сохраняет прежний дореформенный характер, заточенный на полигонное захоронение. И под эту неэффективную модель выстроена финансовая и тарифная политика.

У нас в качестве целей реформы также заявлен отказ от полигонов в пользу развития переработки отходов. Но при этом интересы переработчиков почти никак не отражены в законодательстве и не прописаны в территориальных схемах Фото: «БИЗНЕС Online»

3. Выработка адекватных методов и инструментов достижения целей

В данном случае речь в первую очередь идет о создании модели или системы обращения с отходами, которая должна соответствовать поставленной цели. Очевидно, что, если выбрана неудачная модель, нет адекватных инструментов, цель достигнута не будет.

В финской системе обращения с отходами ключевым является сегмент их переработки, под интересы которого выстроена вся модель взаимоотношений между всеми игроками на рынке. Основным гарантом устойчивости такой модели являются муниципалитеты, которые, действуя в рамках заданных законодательных норм, определяют правила игры на рынке отходов. Муниципалитеты являются учредителям региональных операторов. Такая зависимость позволяет избежать чрезмерной коммерциализации деятельности региональных операторов в ущерб целям и задачам реформы. Бизнес финских региональных операторов должен быть рентабельным, но перед ними не стоит задача максимизации прибыли. Главная задача финских регоператоров, находящихся под контролем муниципалитетов, — это организация эффективной системы обращения с отходами в зоне своей ответственности с уклоном в сторону развития переработки. Такая политика предусматривает возможность создания благоприятного режима для перерабатывающего бизнеса, который встраивается в систему обращения с отходами. И этот сегмент (переработка отходов) является основным, так как именно от масштабов развития переработки зависит достижимость целей реформы.

Что мы видим в России? Созданы регоператоры, которые имеют монопольные права в своих зонах ответственности, как и в Финляндии. Но это частные компании, для которых главное — максимизация прибыли. Более того, в отличие от Финляндии, в России именно регоператоры являются основными бенефициарами реформы, и именно вокруг их интересов выстроена вся финансовая модель. Отсюда и повышенные тарифы для населения, отсюда и завышенные нормативы образования ТКО для юридических лиц. В России регоператоры — это классический бизнес, поставленный в монопольные условия, который пользуется к тому же преференциями со стороны государства. Хочется напомнить, что в прошлом году на фоне коронавирусного кризиса федеральное правительство оказало многомиллиардную поддержку регоператорам, в то время как переработчики отходов остались вне зоны внимания. И о каком переходе к цикличной экономике может идти речь? В реальности в России система обращения отходов принципиально не изменилась — она и прежде и сейчас опирается на полигонную модель, в то время как объемы переработки отходов даже сокращаются.

Напомню, что к 2024 году ожидается, что 50,2% всех ТКО будет проходить обработку (или сортировку), но только 12,1% из них будет направлено на утилизацию, то есть переработку Фото: «БИЗНЕС Online»

4. Последовательность в реализации мер, направленных на достижение целей реформы

В данном случае речь идет о выработке некой дорожной карты, в которой поэтапно отражены меры, направленные на развитие переработки отходов и прописаны целевые показатели. Финский опыт подсказывает, что такая дорожная карта должна предусматривать меры, направленные на расширение масштабов охвата реформой. То есть если речь идет о развитии раздельного сбора отходов, то данный документ должен предусматривать постепенное вовлечение в этот процесс более широкого спектра отходов, а также меры по его законодательному и финансовому обеспечению. 

Многие могут возразить, заявляя, что в России вопросы развития переработки отходов и целевые показатели отражены в нацпроекте «Экология». Формально это так. Напомню, что к 2024 году ожидается, что 50,2% всех ТКО будет проходить обработку (или сортировку), но только 12,1% из них будет направлено на утилизацию, то есть переработку. И это уже скорректированные в сторону понижения показатели, при том что даже они не обеспечены ни необходимыми законодательными мерами, ни финансовыми. В законодательстве одним из важнейших должно стать обязательное внедрение раздельного сбора отходов. И все заявления некоторых наших представителей, что раздельный сбор якобы неэффективен, отражают лишь нежелание развивать это направление. Нашим реформаторам во многих случаях не хватает той самой последовательности.

Спикеры намеренно не стали касаться всего круга вопросов, в том числе не акцентировали внимание на планах по внедрению РОП, которая является эффективным механизмом развития переработки отходов. Но даже в этом случае существуют разнообразные риски, один из которых — затягивание внедрения РОП (то, что мы видим сейчас), другой — это претензии регоператоров на платежи в рамках РОП. Учитывая, что регоператоры действуют в рамках полигонной модели, рассчитывать, что они будут эффективно развивать переработку в рамках РОП, к сожалению, не приходится.

ООО СПП «ПромИндустрия»